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全国服务热线环境是人类生存和发展的基本前提。环境为我们生存和发展提供了必需的资源和条件。过去，经济不断腾飞的同时也付出了很大的资源环境代价。 当今，绿色经济、循环经济成为新世纪的标志。用环保促进经济结构调整成为经济发展的必然趋势。保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力。希望“天更蓝、树更绿、水更清、城更美”，成为人们的共同心声和追求。只有走人与自然和谐发展之路，才能实现绿水青山，实现人与自然和谐相处、实现经济社会全面协调可持续发展。
在推进中国生态文明建设和绿色发展进程中,如何构建国家环境质量管理体系、实现2020年生态环境质量总体改善目标，是当前实现环境保护战略转型中面临的重大命题和历史任务。
国家环境质量管理体系由目标层、执行层和保障层 3 个层次组成,环境质量目标决策起着引领性作用。环境质量改善目标主要通过企业、政府、公众、市场“四元”共治来实现。环境质量管理转型亟需夯实法律改革、体制创新、空间管控、投入有效、科技引导五大保障和基础。
中国的环境保护体系主要由污染治理和生态保护两大领域组成。由于管理体制的分割,由环境保护部门主导的环境保护总体上侧重于环境污染治理。从这个意义上看,国家环境管理的变迁历史也就是环境质量管理地位不断上升的历程,国家环境质量管理体系框架构建必须充分考虑环境保护的历史性和现实性。
第一阶段(1973—1978年):初始“三废”治理的起步阶段。这一时期提出了环境保护工作32字方针,在全国逐步开展以“三废”治理和综合利用为主要内容的污染防治工作。虽然我国在萌芽时期,尚未提出环境质量管理的概念,但“三废”治理主要是围绕影响生产生活的污染展开的。
第二阶段(1979—1992年):污染防治“八项制度”建立阶段。这一时期提出了要积极推行环境保护目标责任、城市环境综合整治定量考核、排放污染物许可证、污染集中控制、限期治理、环境影响评价、“三同时”制度、排污收费8项环境管理制度,中国的环境污染控制管理制度体系初步建立。
第三阶段(1993—2004年):环境质量管理雏形发展阶段。这一时期,我国提出推进“一控双达标”,即控制主要污染物排放总量、工业污染源达标和重点城市的环境质量按功能区达标,提出环境质量管理目标责任制,并通过开展“三河”(淮河、海河、辽河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖)水污染防治,“两控区”(酸雨污染控制区和二氧化硫污染控制区)大气污染防治,“一市”(北京市)、“一海”(渤海)的污染防治,简称“33211”工程,最终实现重点流域区域的环境质量改善。
第四阶段(2004—2014年):以总量控制带动质量改善阶段。由于全国主要污染物排放量居高不下,重点区域和流域环境质量继续恶化,国家从“十一五”开始实施主要污染物排放总量控制。虽然这一阶段也强调环境质量管理的重要性,但总量控制是该时期的核心环境管理手段,成为经济社会发展规划的关键约束性指标。这一阶段,通过“三大”污染减排措施和强化目标责任考核,树立了环境保护在地方政府中的地位,通过污染减排遏制了环境质量恶化趋势。
第五阶段(2015年以来):改善环境质量成为环境保护的核心阶段。党的十八大将把生态文明建设放在突出地位,环境保护成为生态文明建设的主阵地和主力军,围绕全面建成小康社会目标,改善环境质量成为公众的迫切需求,大气、水、土“三大十条”和“十三五”纲要,都提出了改善环境质量的具体目标,环境质量管理已经成为我国当前和今后一段时期环境保护工作的核心,构建科学有效的国家环境质量管理体系的任务非常艰巨。
无论是发达国家还是发展中国家，国家环境质量改善都是一国环境保护的核心目标。中国的环境保护演变历程表明,从“三废”治理到总量控制、从总量控制到以改善环境质量为核心的发展历程看,国家环境质量管理体系从无到有、从弱到强、从偏到正,在国家环境管理体系的核心地位越来越显著。中国经过40多年环境保护历程演变,就是环境质量管理核心地位上升的历史,环境质量改善经过40多年螺旋式上升,重新回转到了环境保护的核心位置。
随着国家社会经济的快速发展和人民生活水平的提高,公众对环境质量改善和环境健康风险的诉求正在急剧上升。同时,随着主要污染物排放总量得到较好的控制,排放总量控制的刚性需求将有所减弱,我国的环境保护将逐步从以质量改善目标倒逼污染减排转向基于人体健康和生态系统平衡的环境质量改善,预期在环境质量总体好转后转入到以环境健康为核心的阶段。
国家环境质量管理体系是指以环境质量改善为核心目标,对实现该目标的执行层主体和保障层措施的一种系统安排。国家环境质量管理体系既是一个基于质量管理的环境系统工程,更是国家现代治理能力的集中体现。该体系总体上覆盖目标决策、组织执行、制度保障3个层面,如下图所示。
在国家环境质量管理体系中,环境质量目标是体系的决策核心和实现目标,是衡量所有实施力量和保障措施有效性的尺度;政府主导、企业治理、公众参与和市场激励“四元”是组织执行和实现既定环境质量目标的主体;法律改革、体制创新、空间管控、投入有效、科技引导是改善环境质量的基础保障。
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